COAPES: ferramenta potente para o fortalecimento do SUS

A Constituição Federal de 1988 consagra: “Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: [...] III – ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde” (Brasil, 1988, Art. 200). Amplificando este dispositivo constitucional, a Lei nº8.080, de 1990, dispõe: “[...] Os serviços públicos que integram o Sistema Único de Saúde (SUS) constituem campo de prática para ensino e pesquisa, mediante normas específicas, elaboradas conjuntamente com o sistema educacional” (Brasil, 1990, Art. 27, Parágrafo único, grifos nossos).

Em consonância com taisdisposições, o Contrato Organizativo de Ação Pública Ensino-Saúde (COAPES) e suas diretrizes foram publicados em conjunto pelos Ministérios da Saúde e da Educação na Portaria Interministerial nº 1.127, de 04 de agosto de 2015 (Brasil, 2015a). Esta Portaria instituiu as diretrizes para a celebração desses contratos e fortalecimento da integração entre ensino, serviços e comunidade no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Assim, o COAPES passou a integrara Política Nacional de Educação Permanente em Saúde (Brasil, 2009, 2018a),oferecido aos atores do SUS (gestores, trabalhadores e usuários)e da Educação Superior da área da saúde (gestores, docentes e estudantes). O dispositivo tem como objetivo precípuo promoverprocessos participativos de construção da formação e desenvolvimento profissional no SUS epara o SUS (Brasil, 2015b).

A Educação Permanente em Saúde (EPS) deve sempre ter em consideração as equipes multiprofissionais atuantes no SUS e construir a interdisciplinaridade. Voltada aos problemas cotidianos das práticas das equipes, a EPS se insere no “processo de trabalho, gerando compromissos entre trabalhadores, gestores, instituições de ensino e usuários, construindo o desenvolvimento individual e institucional” (Brasil, 2014a, p. 2).

SegundoBrasil (2018b), o espaço do trabalho em saúde é o locus privilegiado para a implementação das práticas de EPS de acordo com o conceito adotado pelo Ministério da Saúde (MS) por meio da Política Nacional de Educação Permanente em Saúde (PNEPS). A EPS consiste em uma abordagem educacional que ocorre no espaço do trabalho cotidiano cujas bases teóricas congregamestratégias pedagógicas de uma aprendizagem significativa e têm, em seu escopo, o fito de produzir transformação das práticas profissionais. Esta aprendizagem “promove e produz sentidos e sugere que a transformação das práticas profissionais esteja baseada na reflexão crítica sobre as práticas reais de profissionais em ação na rede de serviços” (Brasil, 2004a, p. 10), ou seja,propõe-se realizar o encontro entre dois mundos: o de formação e o de trabalho.

Trata-se, portanto, de uma aprendizagem-trabalho diante de problemas desencadeados pela realidade e pelas necessidades de saúde genuínas das populações queconstituem matéria-prima para os desafios a serem enfrentados pelos conhecimentos e experiências dos profissionais de saúde. A EPS é, pois, uma estratégia inerente ao processo de trabalho em saúde;logo, requer iniciativas institucionais de educação e aprendizagem que venham enriquecer e fortalecer aabordagem potencial para transformar práticas profissionais, tornando-as vivasnos territórios (Almeida et al., 2016).

A adoção de estratégias de educação permanente ativa o aprendizado coletivo no dia adia do trabalho e enriquece o envolvimento de todos os atores, uma vez que o conhecimento não se originasomente da academia, mas também dos processos mesmos de trabalho como práticas pedagógicas (Pereira et al., 2018). Neste contexto, o pressuposto pedagógico dos processos educativos tem, na educação para adultos,seusprincípios os quais consideram a valorizam a cultura adquirida pelo ser humano em todo seu percurso de vida ea necessidade de buscar odesenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas intercambiáveis. Além disso, a EPS considera como pressupostos pedagógicos as profundas e rápidas transformaçõessociais contemporâneas, a ruptura das verdades, a influência dos meios de comunicaçãopotencializados por novas tecnologias e a percepção de que o mundo vive uma rede de relações dinâmicas, emconstante transformação. A EPS se constrói a partir dos problemas vivenciadosna realidade do trabalho evalorizaas experiências e os conhecimentosprévios dos trabalhadores; apenas “requer elaboração, desenho e execução a partir da análise estratégica que considere a culturainstitucional em que se insere” (Brasil, 2014b, p.13) e propõe “processos de educação a partir daproblematização do processo de trabalho; pauta-se pelasnecessidades de saúde das pessoas eda população; e objetiva a transformação das práticas profissionais e da organização do trabalho” (Brasil, 2018c, p. 16). Assim, a “Educação Permanente é aprendizagem no trabalho, onde o aprender e o ensinar se incorporam ao cotidiano das organizações e ao trabalho. [...]pode ser entendida como aprendizagem-trabalho, ou seja, ela acontece no cotidiano das pessoas e das organizações”(Brasil,2007, p. 11).

A educação, segundo essa concepção, compreende o sujeito aprendentecomo cidadãosocial e historicamente determinado; exige integração de conceitos,princípios e técnicas, sem invalidar a totalidade e aunidade; as instituições e seus atores se convertem em facilitadores e mediadores do processo educativo (ensino e aprendizagem) e buscam estabelecer e manter relações concretas entre teoria, prática e realidade, considerando o sujeito a partir deseu referencial esuas formas peculiares de pensar, agir e sentir (BRASIL, 2011a).

Pensada neste espectro, a educação permanente é uma concepção pedagógica que articula dimensõespolíticas,metodológicas e de conteúdos: referenciaos serviços de saúde a partir dos problemas do processo produtivo e das exigências do sistema educacional e valoriza a aprendizagem do trabalhador por meio de metodologias ativas que favoreçam a interação sujeito-objeto-ambiente de trabalho. Ao realizarem aprendizagens significativas, ostrabalhadores reconstroem a realidade, atribuem-lhe novossentidos e significadosconstruídos em função de sua motivação para aprender e da importância que esse novos saberes têm em relação à sua utilização na vidapessoal e profissional (Brasil, 2018c). Trata-se de uma postura ativa e crítica daaprendizagem, ancoradana incorporação às estruturas doconhecimento prévio.

A EPS, como estratégia político-pedagógica, visa aos “problemas e necessidades emanadas do processo de trabalho em saúde e incorpora o ensino, a atenção à saúde, a gestão do sistema e a participação e controle social no cotidiano do trabalho com vistas à produção de mudanças neste contexto” (Brasil, 2018a, p. 13). Tem por focos a qualificação e aperfeiçoamento no trabalho em vários níveis do sistema e se orienta no sentido de ampliar e melhorar o acesso, qualidade e humanização dos serviços ofertados, além de fortalecer a gestão político-institucional do SUS nas esferas federal, estadual e municipal. Pressupõe-se que os processos de qualificação dos trabalhadores da saúde “tomem como referência as necessidades de saúde das pessoas e das populações, da gestão setorial e do controle social em saúde e tenham como objetivos a transformação das práticas profissionais e da própria organização do trabalho e sejam estruturados a partir da problematização da atuação e da gestão setorial em saúde. Neste caso, a atualização técnico-científica é apenas um dos aspectos da transformação das práticas e não seu foco central. A formação e o desenvolvimento englobam aspectos de produção de subjetividade, de habilidades técnicas e de conhecimento do SUS” (Brasil, 2004a, p. 10).

Nesta visão, a problematização das práticas “é a principal estratégia para odesenvolvimento daaprendizagem, pois possibilita a oportunidade de transformações efetivas nos processos de trabalho e a construção conjunta da autonomia dos sujeitos e das equipes” (Brasil, 2014b, p. 11), bem comoa “construção de novos conceitos e paradigmas”oportuniza disparar processos de mudanças efetivas, uma vez que a adoção dessametodologia “é mais que uma abordagem educativa, porque provoca nos sujeitos uma análisecrítica da ‘realidade vivida’ nos processos de trabalho, além de considerar que os problemas docotidiano são janelas de oportunidades para a construção de hipóteses quebusquem soluçõesfactíveis” (BRASIL, 2018c, p.17).

A proposta da educação permanente refere mudança das estratégias de organização e do exercício da atenção, construída na prática das equipes. As demandas de capacitação se definem a partir das necessidades individuais de atualização e das orientações dos níveis centrais, mas, prioritariamente, pelos problemas cotidianos do trabalho na atenção à saúde e na organização do trabalho, levando em conta a necessidade de produzir ações e serviços relevantes e de qualidade. A problematização do processo e da qualidade do trabalho é capaz de identificar as necessidades de qualificação e pode garantir a aplicação e a relevância dos conteúdos e tecnologias estabelecidas. O marco conceitual da EPS propõe formação e desenvolvimento de modo descentralizado,ascendente, transdisciplinar, para: democratização institucional, possibilidade de aprendizagem e capacitaçãopara enfrentamentocriativo das situações de saúde, trabalho em equipes matriciais, melhoria permanente da qualidade do cuidado à saúde e constituição de práticas tecnológicas, éticas e humanísticas (Brasil, 2004a).

A educação permanenterequer ações no âmbito da formação técnica, de graduação e pós-graduação,da organização do trabalho, da interação com as redes de gestão e de serviços desaúde e do controle social neste setor, devendo ser desenvolvida por meio de Polosde Educação Permanente em Saúde. Esses polosatuam como “instâncias de articulaçãointerinstitucional, como Rodas para a Gestão da Educação Permanente em Saúde” (Brasil, 2004a, p. 11), contendo:espaços ao diálogo e à negociação entre osatores das ações e serviços do SUS e das instituições formadoras; um locus para identificação de necessidades econstrução deestratégias e de políticas para formação, prospectando a ampliação da qualidade da gestão e aperfeiçoamento da atenção integral à saúde.Operam como dispositivos do SUS para engendrar mudançasnas práticas de saúde e nas práticas deeducação na saúde, funcionando como rodas de debate e de construção coletiva.

Compõem as instâncias de articulação da EPS, vinculada ao COAPES: gestores estaduais e municipais, universidades e instituições de ensino com cursos na área da saúde (áreas clínicas e da saúde coletiva), Escolas de Saúde Pública (ESP), Centros Formadores (Cefor), Núcleos de Saúde Coletiva (Nesc), Escolas Técnicas de Saúde do SUS (ETS-SUS), hospitais de ensino, estudantes da área de saúde, trabalhadores de saúde, Conselhos Municipais e Estaduais de Saúde, gestores sociais das políticas públicas de saúde. Compete aos Polos de Educação Permanente em Saúde trabalhar na perspectiva de “construir, nos espaços locais, microrregionais, regionais, estaduais einterestaduais, acapacidade de pensar e executar a formação profissional e odesenvolvimento das equipes de saúde, dos agentes sociais e dos parceirosintersetoriais” (Brasil, 2004a, p. 12).

A EPS configura-se, portanto,comoum instrumento que ativa a integração, “amplia/favorece/oportunizacapacidades do sujeito/trabalhador em operar como agente de transformação social durante o processode detecção de problemas reais e de busca por soluções originais”. Operando na dimensão política daeducação e da sociedade, por meio da problematização,busca“mobilizar o potencial social, político e ético dossujeitos, para que estes atuem como cidadãos e profissionais em formação” (Brasil, 2014b, p. 11).

A EPS se fundamenta, essencialmente, na aprendizagem no trabalho, significativa (considera o saber acumulado pelos sujeitos, seus conhecimentos e as experiências), e na possibilidade de transformar as práticas profissionais (Brasil, 2007). Trata-se, pois, de uma aprendizagem que enseja: a) construir conhecimentos a partir de situações do trabalho considerando as necessidades de formação e desenvolvimento dos trabalhadores com vistas às demandas de saúde das pessoas e das populações; b) negociar soluções para os problemas existentes; c) compartilhar significados e sentidos com vistas para a transformação do processo de trabalho a “partir da reflexão sobre e no trabalho, ou seja, o que está acontecendo e sobre o que precisa ser transformado” (Pereira et al., 2018, p. 13). A proposta, identificada como formulação de acordos entre IES e SUS, rompe com os procedimentos educacionais orientados pela oferta dos serviços de saúde e ressalta as demandas por mudanças e melhoria institucional com base na análise dos processos de trabalho, em seus problemas e desafios (Brasil, 2018c).

A Educação Permanente em Saúde traz por marco conceitual a concepção de trabalho no SUS como “aprendizagem cotidiana e comprometida com os coletivos”, cujos atores são os principais responsáveis pela tomada de decisão sobre “acolher, respeitar, ouvir, cuidar e responder com elevada qualidade” (Brasil, 2014a, p. 1). Portanto reconhece o cotidiano como tempus et locus de criação, acolhimento, desafios e substituição de modelos cristalizados (nem sempre significativos) por práticas cooperativas, colaborativas, integradas na escuta da diversidade e da pluralidade. A proposta da EPS consiste na mudança das estratégias da organização, do exercício da atenção, da gestão, da participação ou da formação, construída em uma prática que reúne equipes, trabalhadores e parceiros, e considera a necessidade de implementação de um trabalho de qualidade e resolutividade. Quando se requerem qualificação ou especialização e capacitação, está-se demandando a promoção de pensamento e ação na prática em saúde (Brasil, 2014a).

Embora Vianna (2015) sublinheque o processo de capacitação de pessoas apresenta falhas que inibem uma visão sistêmica da organizaçãoe desenha uma concepção mecanicista do trabalho, voltada para o aspecto técnico-operacional, o processo deve contemplar o desenvolvimento de competências nas pessoas, tornando-as mais produtivas e inovadoras em seu misterna organização.Vista assim, a capacitação envolve desenvolvimento de pessoas e educação no trabalho com vistas à geração de mudanças nos valores e crenças da organização: éentendida comoprocesso permanente e deliberado de aprendizagempara o desenvolvimento de competênciasinstitucionais por meio de competênciasindividuais e desempenho.

O programa para o fortalecimento das práticas de educação permanente em saúde no Sus (Pro Eps-Sus), instituído pela Portaria GM/MS nº 3.194, de 28 de novembro de 2017 (Brasil, 2017), acolhe, dentro dessa perspectiva, o objetivo geral de estimular, acompanhar e fortalecer a qualificação profissional dos trabalhadores da área da saúde, de forma a possibilitar a transformação das práticas alinhada aos princípios fundamentais do Sistema Único de Saúde (SUS) a partir da realidade local e da reflexão coletiva dos processos de trabalho, tendo as Comissões de Integração Ensino-Serviço (CIES) como colaboradoras (Silva; Leite; Pino, 2014).

O Pro Eps-Sus tem por diretrizes: a) reconhecer e cooperar com as ações de Educação Permanente em Saúde produzidas nos estados, Distrito Federal e municípios; b) incorporar estratégias que viabilizem as ações de EPS em consonância com a realidade dos serviços de saúde (tecnologias de informação e comunicação emodalidades formativas em acordo com os pressupostos da educação e práticas interprofissionais em saúde); c) fortalecer a atenção básica e a integração com os demais níveis de atenção, visando à qualificação dos profissionais e à melhoria do cuidado em saúde; d) contratualizar metas e objetivos de Educação Permanente em Saúde, isto é, adotar prática administrativa vinculada ao desempenho, em ambiente colaborativo mútuo para atingir objetivos comuns; e) monitorar e avaliar as ações de forma permanente (Brasil, 2018b, p. 13).

O Pro Eps-Sus tem como objetivo geral, segundo Brasil (2018b, p. 11), “estimular, acompanhar e fortalecer a qualificação profissional dos trabalhadores da área da saúde para a transformação das práticas em direção ao atendimento dos princípios fundamentais do Sistema Único de Saúde (SUS), a partir da realidade local e da análise coletiva dos processos de trabalho, contando com a colaboração das Comissões de Integração Ensino-Serviço (CIES)”.

Comoobjetivos específicosalinha: a) promover a formação dos trabalhadores no SUSa partir dos problemascotidianos vivenciados na atenção à saúde e na organização do trabalho em saúde; b)contribuir para a identificação de necessidades de Educação Permanente em Saúde dosprofissionais de saúdeefortalecer a participação do controle social no setor a fim de produzirimpacto positivosobre a saúde individual e coletiva; c) fortalecer as práticas de EPS nos estados, Distrito Federal e municípios, conforme as necessidades de qualificação dos trabalhadores e profissionais de saúde; d) promover articulação intra e interinstitucional, criando compromissos entre as redes de gestão, de serviços de saúde e educação e do controle social; e) estimular o planejamento, execução e avaliação dos processos formativos, o compartilhamento entre instituições de ensino, programas de residência e serviços de saúde, tendo como dispositivos norteadores os Contratos Organizativos de Ação Pública Ensino Saúde (COAPES) de modo a integrar as ações de formação aos processos de educação permanente da rede de saúde (Brasil, 2018b).

Dessa forma, a Política Nacional de Educação Permanente em Saúde (PNEPS) configura-se como estratégia a contribuir para a transformaçãodos processos formativos, das práticas pedagógicas e das práticas de condução do sistema e dos serviços de saúde. Abarca, também, a organização de modelos,processos colegiados e de assessoramento, emum trabalho articulado do sistema de saúde em suas esferas de gestão e as instituições formadoras, objetivando construir uma saúde que diga respeito aos seus usuários e valorize os atores sociais do trabalho (Brasil, 2009, 2018a). A PNEPS tem seus marcos legais na Portaria nº 198/GM, de 2004 (Brasil, 2004b), que instituiu a Política Nacional de Educação Permanente em Saúde como estratégia do Sistema Único de Saúde para a formação e o desenvolvimento de trabalhadores para o setor. Posteriormente, a Portaria GM/MS 1.996, de 2007 (Brasil, 2007), formularia as diretrizes de implementação da PNEPS. Assim, a EPS, inserida pelo Ministério da Saúde como uma política de saúde no Brasil, visa nortear a formação e a qualificação dos profissionais inseridos nos serviços públicos de saúde, com o propósito de transformar as práticas profissionais e a própria organização do trabalho com base nas necessidades e dificuldades do sistema (Brasil, 2004b; Cardoso et al., 2017; Ferreira et al., 2019).

No que diz respeito à organização e funcionamentodo sistema de saúde público e universal brasileiro (SUS),aAtenção Primária à Saúde (APS) constituio primeiro nível de contato das pessoascom o sistema nacional de saúde, bem como representa a primeira etapa de um processo contínuo de atençãoaos cuidados essenciais à saúde, cujos serviços estão mais próximos possível das pessoas (Oliveira; Pereira, 2013).

A principal estratégia de reorganização da APS, no Brasil, é o programa Estratégia Saúde da Família (ESF), segundo o qual a atenção à saúde está centradana família, o que coloca os profissionais desaúde em contato direto com a população, permitindo-lhes melhor compreender as necessidadesde saúde das pessoas. A ESF se caracteriza como uma proposta ético-político-pedagógica, cujo objetivo é “transformar e qualificar aatenção à saúde, os processos formativos, aspráticas de educação em saúde, além de incentivara organização das ações e dos serviçosem uma perspectiva intersetorial” (Ferreira et al., 2019, p. 224, grifos nossos). Por isso, a EPS busca fortalecer as práticas da Atenção Primária à Saúde (APS), cujo modelo de atenção à saúdeconsidera a articulação do trabalhoentre as esferas de gestão, as instituiçõesde ensino, o serviço e a comunidade (Brasil, 2009; Fortuna et al., 2013).

Assim é que a ESF se torna um espaço poderoso e favorável para consolidar a EPS porque realiza o compartilhamento de práticas em equipes, emprega distintas tecnologias para o cuidado dos usuários, induz o trabalho interdisciplinar entre os profissionais da equipe, favorece a construção de vínculo entre equipe e usuários e reformula o saber e a prática tradicional em saúde (Sorattoet al., 2015). Além disso, entende-se que a EPS se direciona para a atualização cotidiana das práticas conforme os aportes teóricos, metodológicos,científicos e tecnológicos disponíveis, e a construção síncrona de práticas organizacionais,interinstitucionias e/ou intersetoriais de políticas em que se inscrevem os atos de saúde (Ceccim, 2005).Nessa perspectiva e fundamentalmente, a proposta da EPS se torna potente ferramenta para impulsionar o modelo de atenção à saúde no SUS, em busca de melhoria dos processos de formação fundada na práxis do cotidiano e na vivência das experiências dos indivíduos e dos coletivos e na reorganização dosserviços prestados àpopulação.

Neste universo, o COAPES se alça como organismo estratégico fundamental para promover a integração ensino e saúde, propondo facilitar os processos de negociação e tomada de decisão que tangem às ações de integração ensino-serviço-comunidade. A contratualização do COAPES tem como propósito garantir o acesso do ensino superior aos estabelecimentos de saúde em um cenário de prática quese esforça para que programas de formação superior em saúde contemplem o compromisso com a melhoria dos indicadores de saúde e do desenvolvimento dos trabalhadores de saúde em todo o território nacional (Brasil, 2013, 2015a,b,2018b; Sotero, 2021; Negrini; Rossit, 2024). Destarte, o COAPES surge com o pressuposto de favorecer o desenvolvimento de processos de diálogos e pactuações locais que alimentem as esferas públicas, constituindo-seem ferramenta e recurso para construir a integração ensino-serviço-comunidade, tendo a Educação Permanente em Saúde como principal referencial ético-político (Brasil, 2015b; Aquiles et al., 2017).

Como visto, a PNEPS visa “garantir a qualidade e resolubilidade da atenção à saúde prestada à população, por meio da implementação da educação permanente dos trabalhadores do SUS” (Brasil, 2011b, p. 9). Esta política é conduzida pelas CIES, que são instâncias intersetoriais e interinstitucionais permanentes, previstas na Lei nº. 8080/90 (Brasil, 1990) e na NOB/RH-SUS (Brasil, 2005, 2006). As CIES estão vinculadas às Comissões Intergestoras Regionais (CIRs) e devem elaborar os Planos de Ação Regional de Educação Permanente em Saúde coerentes com os Planos de Saúde estadual e municipais no que tange àeducação na saúde (Brasil, 2011b).

Em 2003, foi criada a Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação naSaúde (SGTES) do Ministério da Saúde cuja política se orienta pelo ordenamento daformação, planejamento do setor do trabalho e provimento de trabalhadores que garantam à população o acessouniversal e igualitário às ações e aos serviços de saúde de acordo com osprincípios e diretrizes do SUS (Dias; Lima; Teixeira, 2013). A SGTES, por meio do Departamento de Gestão da Educação na Saúde (DEGES), oferece aos estados cooperação técnica para a implementação, monitoramento e consolidação da política de educação permanente em saúde, cujos recursos anuais provêm do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Estaduais e Municipais de acordo com os Planos Estaduais e Regionais de Educação Permanente constantes dos Contratos Organizativos de Ação Pública (COAP) e do cumprimento do Plano de Educação Permanente do ano anterior (Brasil, 2011b).

Brasil (2005) e Ferreira (2011) reforçam os princípios e diretrizes da NOB-RH/SUAS: reflexão da política de gestão do trabalho e da educação permanente da assistência social; tratar gestão do trabalho como questão estratégica, para aprimorar a gestão do Sistema e a qualidade da oferta dos serviços; observar os princípios, diretrizes e disposições encontrados na legislação; ressaltar o caráter público da prestação dos serviços por servidores públicos responsáveis pela sua execução; observar aOrientação para o Processo de Seleção e Recrutamento no âmbito do SUAS: nomeação dos aprovados em concursos públicos, conforme as atribuições e competências de cada esfera de governo, compatibilizadas com seus respectivos planos; a cada nível de gestão contratar e manter o quadro de pessoal qualificado academicamente e por profissões regulamentadas por Lei, admitidos por concurso público e na quantidade necessária à execução da gestão e dos serviços, conforme a necessidade da população e as condições de gestão de cada ente; contemplar o princípio da interdisciplinaridade; estabelecer uma Política Nacional de Capacitação, fundadanos princípios da educação continuada, sistemática, participativa, descentralizada, para qualificação de trabalhadores, gestores e conselheiros da área; garantir a “desprecarização” dos vínculos dostrabalhadores e o fim datercerização,educação permanente dos trabalhadores e gestão participativa com controle social;realizar planejamento estratégico,integrar e alimentar o sistema de informação.

Scalco, Lacerda e Calvo (2010) admitem que a “precarização” do vínculo e a falta de incentivos desestimulam a permanência dos trabalhadores nas funções e os levam a buscar melhores oportunidades: provocam alta rotatividade e geram aumento de custos de reposição de pessoal, insatisfação no ambiente de trabalho e dificuldades no atendimento ao usuário em razão de constantes interrupções nos serviços. Por isso mesmo, é importante contemplar ações de formação e desenvolvimento dos profissionais e facilitar a gestão do trabalho. Lembram que, a partir da criação da SGTES, em 2003, com os Departamentos de Gestão da Educação e de Regulação do Trabalho, o Ministérioda Saúde assumiu com mais clareza seu papel na formulação e execução das políticasde Recursos Humanos para o SUS.

Carotta, Kawamura e Salazar (2009, p. 48) ressaltam que a EPS trabalha com ferramentas que acentuam a reflexão crítica sobre a prática cotidiana dos serviços de saúde, desta forma caracterizando-se como um “processo educativo aplicado ao trabalho que possibilita mudanças nas relações, nos processos, nos atos de saúde e [principalmente] nas pessoas”, o que é ratificado por Brasil (2014a). Além disso, promove o desenvolvimento ou o fortalecimento de outras potencialidades que essa estratégia oferece: o fortalecimento do controle social., repolitização do SUS, incentivo ao protagonismo de usuários e trabalhadores no processo saúde e doença e produção de um impacto positivo sobre a saúde individual e coletiva da população

Em sua esfera de atuação, portanto, a EPS representa um conjunto de ações que envolve estratégias de gestão e de regulação do trabalho, provimento de profissionais, interações entre parceiros nas políticas do trabalho em saúde e elaboração e condução de programas formativos para a composição de quadros profissionalizantes no cuidado em saúde, na docência e na mobilização de práticas pedagógicas na rede SUS (Brasil, 2014a, 2018a; Dornellas et al., 2023).

Neste sentido, a SGTES “assumiu aresponsabilidade [as atribuições] de formular políticas públicas orientadoras da gestão, formação e qualificação da força de trabalho em saúde, bem como da regulação profissional na área da saúde no Brasil” (Lima, 2020, p. 920).Portanto cabe à SGTES, além dessas atribuições, “promover a integração dos setores de saúde eeducação para fortalecer as instituições formadoras de profissionaisatuantes na área da saúde, bem como integrar e aperfeiçoar arelação entre as gestões federal, estaduais e municipais do SistemaÚnico de Saúde (SUS), no que se refere aos planos de formação,qualificação e distribuição das ofertas de educação e trabalho naárea de saúde”(Brasil, 2022, p 4), conforme estabelece o Decreto nº 9.795, de 17 de maio de 2019 (Brasil, 2019).

Assim, os acordosentre as instituições de ensino superior (IES) e os serviços do SUS se estruturam a partir de “ações embasadas em relações horizontais e processos de trabalho conjuntos. Os acordos devem considerar interesses, necessidades e potencialidades, bem como reconhecer e lidar com a diversidade de cada parte paracompor uma agenda de interesses comuns” (Brasil, 2018a, p. 63-64).

É oportuno mencionar,como exemplo, a parceria assentada pelo Contrato Organizativo de Ação Pública Ensino Saúde (COAPES) na Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013, conhecida como “Lei do Mais Médicos” (Brasil, 2013), prevendo que as IES celebrassem contratos com o gestor municipal do SUS a fim de organizar a relação ensino-serviço. Na formalização do contrato, o gestor municipal do SUS deveria nomear um Comitê Gestor municipal do COAPES com representações de todas as instituições de ensino do território relacionadas com a rede SUS e com representantes do gestor do SUS (Bramante, 2022; Negrini; Rossit, 2024).

A “Lei do Mais Médicos”,além de promover os princípios do SUS (universalidade, equidade e integralidade), tinha por objetivos, entre outros, fortalecer a prestação de serviços na atenção primária à saúde no País, com o acesso de primeiro contato,a continuidade e a coordenação do cuidado; qualificar a abordagem familiar e comunitária capaz de reconhecer as características culturais e tradicionais de cada território atendido e com elas interagir; e “aprimorar a formação médica no País e proporcionar maior experiência no campo de prática médica durante o processo de formação”, bem como “fortalecer a política de educação permanente com a integração ensino-serviço, por meio da atuação das instituições de educação superior na supervisão acadêmica das atividades desempenhadas pelos médicos [...] “estimular a realização de pesquisas aplicadas ao SUS” (Brasil, 2013, Parágrafo1º, incisos III, V e VIII, grifos nossos).

Os principais aspectos do ProgramaMais Médicos abrangiam três eixos básicos: reordenação da oferta de cursos de medicina e de vagaspara residência médica, priorizando as regiões de saúde com menor relação de vagas / médicos por habitante ecom estrutura de serviços de saúde em condições de ofertar campo de prática suficiente e de qualidade para osalunos; estabelecimento de novos parâmetros para a formação médica no país; e promoção, nas regiõesprioritárias do SUS, de aperfeiçoamento de médicos na área de Atenção Básica em saúde, pela integraçãoensino-serviço, incluindo o intercâmbio internacional (Brasil, 2013, 2015c; Oliveira et al., 2019; Almeida; Macedo; Silva, 2019; Nassar, Passador e Pereira Júnior, 2022). O Programa se fundamentava pelas diretrizes pedagógicas da EPS, com o fito de atender a população brasileira nos serviços de Atenção Básica do SUS a partir de modalidades formativas de ensino, pesquisa e extensão oferecidas pelas instituições de ensino superior (IES) (Chehuen Neto et al., 2017; Almeida; Macedo; Silva, 2019).

Portanto, o que se verificou foi a adesão às tendências educacionais do século atualno âmbito de atuação do SUS, queapontam para uma interdependência entreo sistema educacional e de saúde e a inserção em serviço como um dos fatoresdeterminantes para uma boa formaçãoem saúde, instituindo o SUS como cenário de formação e prática médica(Brasil, 2004b). Neste escopo, o SUS não se qualifica apenas como um instituto de atendimento e prestação de serviços públicos e gratuitos em saúde, mas se identifica como um cenário de prática elegendo o COAPES como um dispositivo para revigorar a integração entre ensino, serviços e comunidade no âmbito do SUS (Brasil, 2015b,c), o que possibilita grandes oportunidades para fortalecer o SUS e prover melhoria na formação em saúde.

O COAPES move-se em um processo de articulação contínua que sinalizaa intencionalidade de um conjunto de atores para a construção de um modelo de ensino por meio de educação permanente, que valorizaa integração ensino-serviço-comunidade, inerente aos cursos de graduação e residências emsaúde (Brasil, 2018c). Propõe um fluxo nacional que norteie e formalize as relações intersetoriais einterinstitucionais, visando a dois objetivos singulares:a) facilitar a documentação e os registros (de metas, obrigações, responsabilidades dos atores envolvidos e do processo) na integração ensino-serviço-comunidade e incentivando a constituição de pactos locais (IES e serviços de saúde SUS);b) contribuir para o planejamento integrado de ações que evidenciem o cumprimento dos pactos que respeitam e valorizam os usuários do SUS e as necessidades sociais de saúde, priorizando a formação dosprofissionais(Brasil, 2015b; Brasil, 2018a). Nesse sentido, a educação permanente em saúde (EPS) é importante ferramenta nas ações para capacitaçãoem serviço e consequente melhoria da qualidade de vida dos trabalhadoresdo SUS na esfera federal. O “servidor deve ser incentivado a atuar como protagonista emtodo o processo de implantação e intervenção de seus processos de trabalho e de melhoria dosambientes laborais” (Brasil, 2018c, p. 49).

O Sistema Único de Saúde (SUS) é um dos maiores e mais complexos sistemas de saúde pública do mundo e oferta a saúde como um direito de cidadania da população brasileira (Brasil, 1990). Ao SUS compete, além de outras atribuições, a ordenação da formação de recursos humanos na área da Saúde, sendo responsável por formular políticas de gestão, formação, qualificação e regulação das profissões da saúde direcionadas ao Ministério da Saúde (Ceccim; Armani; Rocha, 2002; Brasil, 2003; Batista et al., 2015; Brasil, 2023).

Merece destaque a responsabilidade pela formação de recursos humanos no SUS, com a participação de gestores: “Uma das políticas é a Política Nacional de Educação Permanente em Saúde (PNEPS), uma proposta de ação estratégica que visa a contribuir para transformar e qualificar as práticas de saúde, a organização das ações e dos serviços de saúde, os processos formativos e as práticas pedagógicas na formação e desenvolvimento dos trabalhadores da saúde” (Oliveira; Grabois; Mendes Júnior, 2009, p. 13, grifos nossos).A PNEPS, portanto, é estratégia de formação e desenvolvimento dos trabalhadores para o SUS, tendo como marco legal a Portaria GM/MS nº 198, de 2004 (Brasil, 2004b), cuja implementação se norteia por diretrizes da Portaria GM/MS 1.996, de 2007 (Brasil, 2007). Esta Portaria representa avanço à medida que fomenta a condução regional da política e a participaçãointerinstitucional por meio das CIES e define o orçamento para projetos e ações, estabelecendo critérios de alocação transparentes e explícitos (Brasil, 2018a).

Oliveira, Grabois e Mendes Júnior (2009) afirmam que a participação de gestores e gerentes reflete um importante papel na articulação de ações para a melhoria da qualidade de atenção, a partir da estruturação/qualificação dos serviços de saúde, cujo foco desafiador prioriza a resolubilidade e a integralidade da atenção à saúde, a redução das iniquidades no acesso, a ampliação da qualidade das ações e serviços e a sustentabilidade e legitimação do SUS. Para suplantar esses desafios, os profissionais de saúde que atuam em gerências do SUS têm, nas parcerias com as instituições de ensino, a possibilidade de execução dessa perspectiva.

Tais parcerias têm fundamentação noContrato Organizativo de Ação Pública Ensino Saúde (COAPES), proposto pelos Ministérios da Saúde e da Educação, que busca, segundo Brasil (2015b, p. 6),o “fortalecimento do SUS como uma Rede Escola, com transparência e corresponsabilidade entre as partes envolvidas, onde as ações de saúde e de ensino se misturam e potencializam os trabalhadores das equipes nos territórios e a formação de novos profissionais, favorecendo, assim, a qualidade das atividades de graduação, residência, ensino, pesquisa e extensão”.


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